Privatperson

Den mest centrala delen av offentlighetsprincipen handlar om rätten för var och en att ta del av allmänna handlingar. Bestämmelser om det finns i en av grundlagarna, tryckfrihetsförord¬ningen (TF). Dessa bestämmelser är främst till för att allmänheten, ofta enskilda individer och företrädare för massmedia, ska kunna få tillgång till information hos myndigheter (och vissa andra organ) som sedan kan användas på olika sätt i olika sammanhang.

Rätten att ta del av allmänna handlingar kan begränsas genom sekretess, som är ett förbud att röja uppgifter. Det kan till exempel vara så att vissa uppgifter i en allmän handling är sekretessbelagda (i dagligt tal hemliga) men andra är offentliga. Bestämmelser om sekretess finns i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). I lagen finns också bestämmelser som är viktiga för att offentlighetsprincipen ska kunna tillämpas på ett effektivt sätt.   

Det finns inga krav på hur en begäran om handlingar eller uppgifter ska utformas eller hur och var den ska lämnas till en myndighet. En begäran kan göras muntligt eller skriftligt.

För att veta vad man har rätt att ta del av kan det vara av intresse att känna till vad en allmän handling är. Men vad är en handling överhuvudtaget i tryckfrihetsförordningens mening? 

Begreppet handling

Med handling menas i tryckfrihetsförordningen en ”framställning i skrift och bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel”. Handlingar finns alltså i två former.

Framställning i skrift eller bild
Till gruppen framställningar i skrift eller bild hör främst pappershandlingar. 

Tekniska upptagningar
Begreppet upptagning omfattar information som kommit till eller lagrats på elektroniskt medium, till exempel genom automatisk databehandling (ADB).

Uppgifter som en myndighet kan eller har möjlighet att ta fram ur register eller dataprogram är exempel på upptagningar. Det som kännetecknar en upptagning är att det normalt krävs ett tekniskt hjälpmedel för att man ska kunna uppfatta informationen på något sätt.

Upptagningar finns huvudsakligen i två former.

Den ena formen är traditionella handlingar (till exempel beslut) som är avsedda att ha ett bestämt fixerat innehåll och som skapas på elektronisk väg och lagras på sådant sätt. Dessa kallas för ”färdiga handlingar”.

I en myndighets elektroniskt lagrade material finns även så kallade potentiella handlingar, det vill säga sammanställningar av uppgifter, som inte utgör på förhand fixerade informations¬mängder. En sådan handling existerar alltså inte men kan gå att ta fram. 

Det är informationsinnehållet som är intressant!
Tryckfrihetsförordningens bestämmelser om handlingar tar sikte på själva informationsinnehållet. Vilket medium information finns lagrad på är i sig ointressant. Uppgifterna kan exempelvis finnas på papper, lagrat i en hårddisk eller på någon annan ”informationsbärare”.

Vad är en allmän handling?

Det är bara handlingar som är allmänna som man har rätt att ta del av enligt tryckfrihets¬förordningen. En allmän handling är vanligtvis en handling som förvaras hos en myndighet och är att anses som inkommen dit eller upprättad där.

En handling måste alltså uppfylla vissa krav för att den ska anses vara allmän och därmed omfattas av bestämmelserna i 2 kap. TF. Med andra ord kan man säga att den ska ha uppnått en viss ”nivå”.

Många handlingar är allmänna, dock inte alla. Detta kan beskrivas genom följande exempel. I ett ärende av något slag hos en myndighet kan det finnas handlingar som är allmänna, andra som ännu inte är det och sådana som aldrig kommer att bli allmänna. Anledningen till det kan till exempel vara att vissa av handlingarna har skickats iväg från myndigheten, andra har kommit in dit och en del handlingar håller på att tas fram där. Detta kan vara bra att ha i åtanke i det följande och underlättar förståelsen för bestämmelserna.

Förvaringskriteriet

En av grundförutsättningarna för att det ska vara fråga om en allmän handling är att handlingen är förvarad hos en myndighet.

Pappersbunden information finns normalt på plats. För tekniska upptagningar är saken något annorlunda, handlingen måste i det sammanhanget vara tillgänglig. En upptagning anses nämligen vara förvarad hos myndigheten om den är tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller uppfattas på annat sätt.

För sammanställningar (se ovan om potentiella handlingar) av uppgifter gäller en speciell regel. En upptagning för automatiserad behandling anses förvarad hos en myndighet endast om myndigheten kan göra sammanställningen tillgänglig med så kallade rutinbetonade åtgärder. Om det krävs mycket arbete (normalt ca två timmars arbetsinsats) för att ta fram de efterfrågade uppgifterna, med andra ord handlingen, är den inte att anse som förvarad hos myndigheten. Den är då inte allmän.

För att en handling ska vara allmän måste den normalt även ha kommit in till en myndighet eller vara upprättad där. Detta behandlas i det följande.

Inkommen handling

En handling anses ha kommit in till en myndighet när den har anlänt till myndigheten eller kommit en behörig tjänsteman tillhanda. Behörig är den som ska ha hand om handlingen. 

En handling måste i princip ha kommit in fysiskt för att anses som inkommen. I och med att handlingen då också förvaras hos myndigheten är det en allmän handling.

En teknisk upptagning anses ha kommit in till en myndighet när någon annan (denne är någon utomstående, till exempel en internetoperatör) har gjort den tillgänglig för myndigheten så att den kan läsas, avlyssnas eller uppfattas på annat sätt. Detta innebär att en handling anses ha kommit in så fort den är tillgänglig, när det går att ”ta fram” den. För att anse en handling som inkommen är det alltså tillräckligt att en mottagande myndighet har åtkomst till uppgifterna och kan ta fram dem, till exempel i läsbar form.

I den elektroniska världen kommer handlingar till en myndighet på olika sätt. Exempelvis är elektronisk post (e-post) till en tjänsteman inkommet till en myndighet när det nått en viss punkt i myndighetens tekniska system. Tjänstemannan behöver inte har läst meddelandet för att det ska vara en allmän handling.

Upprättad handling

En handling anses som huvudregel upprättad hos en myndighet när handlingen har skickats iväg till någon utomstående, exempelvis en privatperson. Den handling eller den kopia av handlingen som myndigheten behåller blir därmed allmän.

En handling som inte har skickats iväg är upprättad när det ärende handlingen hör till har slutbehandlats hos myndigheten, i regel är det när myndigheten har fattat beslut i ärendet. 

I de flesta fall hör en handling ihop med ett ärende. Så är inte alltid fallet. Om handlingen ”lever sitt eget liv”, utan koppling till ett ärende, anses den normalt upprättad när den har justerats eller färdigställts på annat sätt. Med andra ord när den har uppnått sin slutliga form.

Specialregler om upprättande för diarium och journaler

För vissa typer av handlingar gäller andra regler för när de är upprättade. Exempelvis anses en journal upprättad redan när den är färdig att använda. Journaler förekommer ofta i socialförsäkringsärenden.

”Arbetsmaterial”

Ibland talar man om arbetsmaterial, det vill säga sådan information som man på en myndighet håller på att arbeta med och som kan behöva förändras på något sätt. Det kan ibland vara lite missvisande. I tryckfrihetsförordningen talas om minnesanteckning och mellanprodukt. Det finns särskilda regler för sådana handlingar. De har karaktären av hjälpmedel, som bland annat har tillkommit för ett ärendes handläggning.

Med minnesanteckningar avses promemorior och andra anteckningar som görs under beredningen av ett ärende och som inte tillför ärendet några nya sakuppgifter. I den mån en minnesanteckning finns ska den ha en koppling till ett ärende.

Med mellanprodukter avses bland annat utkast och koncept till beslut eller skrivelser.

Vissa former av utkast blir aldrig allmänna handlingar även om de skickas iväg. Det kan vara både rent myndighetsinterna handlingar och andra preliminära handlingar som utväxlas mellan myndigheter som ett led i ett beredningsförfarande. En myndighet kan skicka ut en sådan handling för synpunkter utan att handlingen blir att anse som allmän. 

Vad är det för skillnad på offentlig och allmän handling?

Många allmänna handlingar är offentliga. Detta innebär att de på begäran ska lämnas ut till den som frågar efter dem om inte sekretess lägger hinder i vägen.

Om en uppgift är sekretessbelagd framgår av bestämmelser i OSL.

En handling som är allmän är alltså antingen offentlig eller sekretessbelagd – helt eller delvis. Ibland blandas begreppen allmän och offentlig olyckligtvis ihop.

Hur kan en myndighet tillgodose offentligheten?

Detta kan göras på flera olika sätt. Viktigast är de följande punkterna.
 
Hanteringen av allmänna handlingar
Allmänna handlingar måste hanteras på ett korrekt sätt. I OSL finns flera bestämmelser om att en myndighet ska hantera sina allmänna handlingar. Det kan exempelvis handla om hur handlingarna organiseras, avskiljs och på vilket sätt och med vilka medel de kan sökas fram. 

Registrering (diarieföring)
Diarieföring syftar främst till att hålla ordning och reda på allmänna handlingar hos en myndighet och göra det möjligt för utomstående att utöva sin rätt till insyn. 

Allmänna handlingar ska som huvudregel diarieföras så snart de har kommit in till eller upprättats hos en myndighet. Detta framgår också av OSL. 

Från diarieföringsskyldigheten finns det flera undantag. Det gäller
• allmänna handlingar som uppenbart är av ringa betydelse för verksamheten,
• allmänna handlingar som inte innehåller sekretessbelagda uppgifter, om handlingarna hålls ordnade så att det lätt går att fastställa om en handling har kommit in eller upprättats, eller
• om regeringen medger undantag.

Ett sådant undantag har Försäkringskassan fått. Myndigheten behöver till exempel inte diarieföra handlingar i försäkringsärenden, till exempel läkarutlåtanden.

Pröva utlämnande av allmänna handlingar och uppgifter
En myndighet som får en förfrågan om att handlingar och uppgifter från någon utomstående måste skyndsamt göra en utlämnandeprövning. Det handlar om att ta ställning till om det är fråga om en allmän handling och att göra en sekretessprövning.

Frågan om att lämna ut en allmän handling prövas av den tjänsteman som i sitt dagliga arbete har tillgång till (har hand om) handlingen. Det innebär exempelvis att om ett ärende är under handläggning ska den tjänsteman som handlägger ärendet vidta denna åtgärd.

Den sökande har rätt att vara anonym
Den som begär att ta del av en allmän handling hos en myndighet har rätt att vara anonym, men det finns undantag. Myndigheten får fråga denne om identitet eller syfte med begäran om det behövs för att myndigheten ska kunna pröva om det finns hinder mot att lämna ut handlingen.

Om den sökande i en viss situation inte vill uppge vem han eller hon är eller syftet med begäran kan detta leda till att handlingen eller uppgifterna inte lämnas ut.

Själva utlämnandet (tillhandahållandet) ska ske skyndsamt
Om en handling är offentlig ska den som huvudregel genast eller så snart som möjligt utan avgift tillhandahållas i en myndighets lokaler. Där har den sökande rätt att läsa eller skriva av handlingen. Många gånger går det inte ta del av handlingen på detta sätt. Den sökande har även rätt att utan kostnad få enstaka kopior av handlingen skickade till sig.
En myndighet måste ta ställning till om handlingen som sådan ska och kan lämnas ut. Det räcker inte, såvida inte den sökande accepterar det, att enbart genom ett telefonsamtal eller på annat sätt lämna upplysningar om uppgifterna i den begärda handlingen. Gäller begäran en ADB-upptagning kan myndigheten själv välja om den vill visa upptagningen på en bildskärm eller göra en utskrift. Myndigheten är enligt TF nämligen inte skyldig att lämna ut en upptagning för automatisk databehandling i annan form än utskrift.

Är vissa uppgifter i en handling sekretessbelagda maskeras de vid utlämnandet.

Enligt avgiftsförordningen (1992:191) ska en myndighet ta ut avgift för kopior av allmänna handlingar som omfattar tio kopiesidor eller mer.

Möjligheten att få ett avslagsbeslut
Om en tjänsteman kommer fram till att en begärd handling eller uppgift inte kan lämnas ut eller om den lämnas ut med ett så kallat sekretessförbehåll (där myndigheten kan styra användningen av uppgifterna) ska den sökande upplysas om att det går att få ett avslagsbeslut fattat av myndigheten.

En myndighet kan fatta ett avslagsbeslut om
• handlingen inte finns
• handlingen inte är allmän 
• uppgifterna är sekretessbelagda.

Avslagsbeslutet ska innehålla motivering och underrättelse om hur det kan överklagas.

Det finns även möjligheter för Försäkringskassan att rätta eller ändra ett beslut.

Överklagande
För att det ska vara möjligt att överklaga en myndighets beslut, till exempel att inte lämna ut en allmän handling, krävs att avslagsbeslutet har fattats av någon på myndigheten som är behörig att göra det (detta är vanligtvis inte en handläggare). Det räcker alltså inte med ett muntligt besked.

Det är endast den sökande, det vill säga den som vägrats att del av en handling som har möjlighet att överklaga avslagsbeslutet.

En person som vill överklaga Försäkringskassans avslagsbeslut ska göra det skriftligt. Överklagandet görs till Kammarrätten i Stockholm. Det ska ställas till Kammarrätten men sändas till Försäkringskassan inom tre veckor från den dag han eller hon fick del av beslutet.

Kammarrättens beslut kan överklagas hos Regeringsrätten.

Vid överklagande av Kammarrättens beslut behövs prövningstillstånd av Regeringsrätten.